十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地是我國的基本國策，在耕地保護事業(yè)上，我國始終以永久基本農田為根本，堅守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。2022年中央一號文件指出：按照耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。2023年中央一號文件指出：嚴格耕地占補平衡管理，嚴格控制耕地轉為其他農用地，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。
那么什么是永久基本農田？永久基本農田劃定歷程是什么樣的？永久基本農田與耕地的關系是怎么樣的？哪些項目可以占用永久基本農田？本文將逐一進行詳解。
一、什么是永久基本農田
1963年黃河中下游水土保持工作會議首次提出“基本農田”，自1999年1月1日起施行的《基本農田保護條例》正式提出“基本農田”的概念，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。
2008年中共十七屆三中全會首次提出“永久基本農田”的概念，自2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第三次修正案，正式以“永久基本農田”全面替代了第二次修正案中的“基本農田”。永久基本農田是指為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。
原國土資源部等國務院7個部門在2005年聯(lián)合下發(fā)的《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》，將基本農田上的農業(yè)結構調整嚴格限定在種植業(yè)（主要包括糧、棉、油、麻、絲、茶、糖、菜、煙、果、藥、雜等作物生產）范圍內；國務院辦公廳在2020年下發(fā)的《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》，指出對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，并明確了耕地利用優(yōu)先序，永久基本農田重點用于發(fā)展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。國家從政策層面進一步突出永久基本農田的地位和作用。
二、永久基本農田保護歷程
2009年12月，原國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于劃定基本農田實行永久保護的通知》（國土資發(fā)〔2009〕167號），提出按照“依法依規(guī)、確保數量、提升質量、落地到戶”的要求，科學劃定永久基本農田，全面提升基本農田保護水平，努力實現基本農田保護與建設并重、數量與質量并重、生產功能與生態(tài)功能并重。
2014年10月，原國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號），要求在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現有易被占用的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為永久基本農田。
2019年11月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》（廳字〔2019〕48號），提出按照保質保量要求劃定永久基本農田，已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩(wěn)定。
2021年6月，自然資源部下發(fā)《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的函》（自然資空間規(guī)劃函〔2021〕121號），提出2021年6月底前組織完成永久基本農田核實整改補足成果上報。
2022年4月，自然資源部下發(fā)《關于在全國開展”三區(qū)三線”劃定的函》（自然資函〔2022〕47號），提出按照規(guī)模要求，優(yōu)先劃定永久基本農田。
2022年12月，全國“三區(qū)三線”劃定工作完成，正式啟用耕地保有量和永久基本農田劃定成果。
三、永久基本農田與耕地的關系
1、概念不同
耕地：根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）規(guī)定，耕地是指種植農作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）。
永久基本農田：根據《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，永久基本農田是指為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。
2、農轉用審批流程不同
建設占用永久基本農田報國務院批準；建設占用耕地超過35公頃報國務院批準。
3、非法占用刑法處罰面積不同
依據我國《刑法》和相關司法解釋，非法占用永久基本農田五畝以上或者非法占用永久基本農田以外的耕地十畝以上，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
四、永久基本農田管控措施
永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。嚴禁占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以 及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。
已劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農業(yè)建設不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，經依法批準，應在落實耕地占補平衡基礎上，按照數量不減、質量不降原則，在可以長期穩(wěn)定利用的耕地上落實永久基本農田補劃任務。
五、哪些項目可以占用永久基本農田？
根據自然資源部印發(fā)《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號），對重大建設項目占用永久基本農田的，具體規(guī)定了六類情形。
（一）黨中央、國務院明確支持的重大建設項目（包括黨中央、國務院發(fā)布文件或批準規(guī)劃中明確具體名稱的項目和國務院批準的項目）。
（二）軍事國防類。中央軍委及其有關部門批準的軍事國防項目。
（三）交通類。
1、機場項目。國家級規(guī)劃（指國務院及其有關部門頒布）明確的民用運輸機場項目。
2、鐵路項目。國家級規(guī)劃明確的鐵路項目，《推進運輸結構調整行動計劃（2018～2020年）》明確的鐵路專用線項目，國務院投資主管部門批準的城際鐵路建設規(guī)劃明確的城際鐵路項目，國務院投資主管部門批準的城市軌道交通建設規(guī)劃明確的城市軌道交通項目。
3、公路項目。國家級規(guī)劃明確的公路項目，包括《國家公路網規(guī)劃（2013～2030年）》明確的國家高速公路和國道項目，國家級規(guī)劃明確的國防公路項目。
此外，為解決當前地方存在的突出問題，將省級公路網規(guī)劃的部分公路項目納入受理范圍：
（1）省級高速公路。
（2）連接深度貧困地區(qū)直接為該地區(qū)服務的省級公路。
（四）能源類。國家級規(guī)劃明確的能源項目。電網項目，包括500千伏及以上直流電網項目和500千伏、750千伏、1000千伏交流電網項目，以及國家級規(guī)劃明確的其他電網項目。其他能源項目，包括國家級規(guī)劃明確的且符合國家產業(yè)政策的能源開采、油氣管線、水電、核電項目。
（五）水利類。國家級規(guī)劃明確的水利項目。
（六）為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門支持和認可的交通、能源、水利基礎設施項目。
《自然資源部 農業(yè)農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號），增加了以下內容：
1、生態(tài)建設類重大建設項目
黨中央、國務院確定建設的重大生態(tài)項目，省級人民政府為落實黨中央、國務院決策部署，提出具有國家重大意義的生態(tài)建設項目，經國務院同意，確實難以避讓永久基本農田的。
2、深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣省級以下基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設項目。
《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號），增加了以下內容：
按《關于梳理國家重大項目清單加大建設用地保障力度的通知》（發(fā)改投資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目。
六、其他類型用地占用永久基本農田的情況
1、臨時用地
自然資源部、農業(yè)農村部《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）規(guī)定：臨時用地一般不得占用永久基本農田，建設項目施工和地質勘查需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農田的，在不修建永久性建（構）筑物、經復墾能恢復原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地復墾方案，同時滿足土壤剝離、復墾驗收等有關規(guī)定，經縣級自然資源主管部門批準可臨時占用，并在市級自然資源主管部門備案，一般不超過兩年。
2、土地整治
自然資源部《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）規(guī)定：整治區(qū)域內涉及永久基本農田調整的，應編制調整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農田面積原則上不少于調整面積的5%，調整方案應納入村莊規(guī)劃。整治區(qū)域完成整治任務并通過驗收后，更新完善永久基本農田數據庫。
3、探礦采礦
自然資源部、農業(yè)農村部《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）規(guī)定：
（1）石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣等油氣戰(zhàn)略性礦產的地質勘查，經批準可臨時占用永久基本農田布設探井。在試采和取得采礦權后轉為開采井的，可直接依法辦理農用地轉用和土地征收審批手續(xù)，按規(guī)定補劃永久基本農田。
（2）煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產，礦業(yè)權人申請采礦權涉及永久基本農田的，根據露天、井下開采方式實行差別化管理。對于露天方式開采，開采項目應符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求；對于井下方式開采，礦產資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復方案應落實保護性開發(fā)措施。井下開采方式所配套建設的地面工業(yè)廣場等設施，要符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求。
（3）已設礦業(yè)權與永久基本農田空間重疊的，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農田保護、土地復墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權范圍內辦理延續(xù)變更等登記手續(xù)。已取得探礦權申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權轉采礦權的按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產管理規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)權人申請擴大勘查區(qū)塊范圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產變更為非戰(zhàn)略性礦產，涉及與永久基本農田空間重疊的，按新設礦業(yè)權處理。礦業(yè)權人不依法履行土地復墾義務的，不得批準新設礦業(yè)權，不得批準新的建設用地。
七、永久基本農田的補劃來源
需在永久基本農田之外的優(yōu)質耕地中，劃定永久基本農田儲備區(qū)并上圖入庫，土地整理復墾開發(fā)和新建高標準農田增加的優(yōu)質耕地應當優(yōu)先劃入永久基本農田儲備區(qū)。建設項目經依法批準占用永久基本農田的，應當從永久基本農田儲備區(qū)耕地中補劃，儲備區(qū)中難以補足的，在縣域范圍內其他優(yōu)質耕地中補劃；縣域范圍內無法補足的，可在市域范圍內補劃；個別市域范圍內仍無法補足的，可在省域范圍內補劃。
耕地是糧食生產的命根子，永久基本農田是耕地中的精華。守護永久基本農田，嚴格重大建設項目占用永久基本農田，事關國家糧食安全，也是維護群眾利益的必然選擇，我們每個人都應增強保護意識，將良田沃土、綠色田園留給子孫后代。
